代建制是指政府通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。項目代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。目前代建制在國內(nèi)建設領域迅猛發(fā)展，建筑施工企業(yè)必須認真分析代建制的影響，切實研究代建制環(huán)境下的應對辦法。

１代建制的政策依據(jù)

在我國，代建制的思想在改革開放初期就已經(jīng)確立，但成為明確的、具體的政策文件和實施辦法卻是近幾年來的事情。代建制的政策依據(jù)主要有以下幾方面：

（１）１９８４年，國務院在《關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》中提出：“各部門、各地區(qū)都要組建若干個具有法人地位、獨立經(jīng)營、自負盈虧的工程承包公司，并使之逐步成為組織項目建設的主要形式”?！肮こ坛邪緦椖拷ㄔO的可行性研究勘察設計、設備選購、材料定貨、工程施工、生產(chǎn)準備直到竣工投產(chǎn)實行全過程的總承包或部分承包”。

（２）２００３年，建設部印發(fā)了《關于培育和發(fā)展工程總承包和項目管理企業(yè)的指導意見》。

（３）２００４年７月１６日，國務院正式頒布了《關于投資體制改革的決定》，并明確指出：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式……。對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制?！?BR>
（４）２００４年９月，國家發(fā)改委召開全國投資體制改革工作會議，要求在全國范圍內(nèi)逐步推廣“代建制”，同時發(fā)布和研究起草了相關的一系列文件。

（５）２００４年１１月，建設部發(fā)布了《試行辦法》，對從事工程項目管理的企業(yè)在企業(yè)資質、業(yè)務范圍、委托方式、管理機構、服務收費、執(zhí)業(yè)原則等方面進行了規(guī)定，對指導工程項目管理公司的健康發(fā)展提出了明確的意見。

（６）各級地方政府紛紛出臺關于政府投資項目實行代建制和建設工程項目管理的地方法規(guī)，例如，北京市發(fā)改委出臺了《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》，北京市建委頒布發(fā)《關于培育和發(fā)展工程項目管理企業(yè)的若干規(guī)定》。

２國內(nèi)代建制的演變過程和發(fā)展勢頭

對政府投資項目實行“代建制”是國際上通行的做法。項目實施運用代建制在美國已有近百年的歷史，并且代建方式隨著市場的需求變化而不斷發(fā)展演變。根據(jù)美國“設計—建造”學會２０００年的報告，采——用設計—建造總承包合同方式的比例已達到３０％，——并預計２００５年將上升到４５％。國際上項目代建制的運用已十分普遍，美國、加拿大等國家的大型工程公司主要業(yè)務形式均為項目代建服務，其中工程總承包業(yè)務占６０％～８５％，工程項目管理服務占５％～１５％。

我國當前在政府投資領域興起的“代建制”淵源于工程總承包和項目管理服務。１９９９年４月，專業(yè)從事項目管理的上海浦東咨詢公司受上海市計委委托，開始了上海市財政投資項目運用代建制的試點，全過程代理項目實施。２０００年３月，上海市重大市政工程代建制項目管理研究課題通過鑒定。同年上海市正式向境內(nèi)外投資人開放高速公路投資領域，完成招商項目１１個，這些高速公路項目的實施管理運用代建制。２００１年４月，由上海隧道股份有限公司和上海市建設工程管理有限公司組建上海大連路隧道發(fā)展有限公司，按照ＢＯＴ的方式負責對大連路隧道項目的實施。

２００２年，國家有關部委組織了“政府投資工程管理方式改革”課題研究。與此同時，國內(nèi)一些省市如上海市、深圳市、重慶市等相繼試點推行“代建制”，取得良好效果。２００２年５月，寧波市政府公布了《寧波市關于政府投資項目實行代建制的暫行規(guī)定》。２００３年２月，重慶市人民政府印發(fā)了《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》。２００３年１２月２日，國家發(fā)改委領導同志在內(nèi)部的工作會議上提出，要積極推行代建制試點。２００３年１２月３１日，國務院常務會議“原則性通過”《投資體制改革方案》。２００４年７月１６日，國務院正式頒布《關于投資體制改革的決定》，明確提出對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制。

目前，全國各地區(qū)已經(jīng)開始全面推行或試行政府投資項目的代建制。

北京市政府從２００２年起開始實施“代建制”試點，截止到今年３月底，已在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓和體育訓練中心、北京市疾病預防控制中心、佑安醫(yī)院改擴建項目、中央音樂學院排演廳及綜合樓等１６個項目中實行了代建制，其中已竣工一項（回龍觀醫(yī)院），在建項目兩項，已經(jīng)確定實行代建制管理，正在進行前期籌備工作的項目１３項。進入２００４年后，北京市政府加大政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大范圍實行。把代建制從目前的公安政法、社會事業(yè)、黨政機關等試點領域，進一步擴大到貼近群眾生活的人行過街天橋、公交站點、城市道路、水利設施項目等領域。北京市建委也在今年４月確定了４３家建設工程項目管理企業(yè)作為有資格從事代建制的試點單位。

行過街天橋、公交站點、城市道路、水利設施項目等領域。北京市建委也在今年４月確定了４３家建設工程項目管理企業(yè)作為有資格從事代建制的試點單位。

２００４年２月１１日，深圳市政府授權該市交通局，就深圳市南坪快速路一期工程項目，正式簽訂《工程建設委托代建管理合同》。這是深圳市第一個采用“代建制”模式的政府投資項目。據(jù)稱也是全國首例在市政道路建設中采用“代建制”模式。廣州市發(fā)改委等四個部門近日出臺的《廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》中規(guī)定，從２００５年７月１日開始，在政府投資的公益性城建項目中，全面推行“代建制”。今后廣州負責項目建設的政府部門不得自行建設，財政資金投資占５０％以上，投資額５０００萬元以上的市政項目，均納入“代建制”范圍。據(jù)報道，山東省日前做出決定，對政府投資項目、重大項目及限制類項目和一般競爭性項目，分別實行審批制、核準制和登記備案制，推行預算內(nèi)項目“代建制”。２００４年江蘇省發(fā)改委已擬定《關于政府投資項目實行代建制的暫行規(guī)定》，并開始選擇１０個重大社會事業(yè)項目（總投資１０１．６億元）進行試點。近日，昆明市政府已批準成立昆明市公益性項目管理中心，將對政府財政性投資項目逐步實行“代建制”。日前有消息稱，重慶市將在黔江機場建設、江北機場擴建項目和渝西幾大公益性水庫等政府投資項目建設中推行“代建制”。四川省政府已決定在高速公路、地方公路和水運項目建設中通過公開招標推行“代建制”試點。

由此可見，項目代建制在我國作為工程建設管理改革的新起點，已經(jīng)從起步探索階段，正在進入不斷完善和逐步推廣階段。

３代建制的操作模式

項目代建制在工程建設管理過程中主要有三種操作模式。

３．１項目全過程代建模式

由發(fā)改委在使用人提出項目建議書后，委托招標代理機構通過公開招標選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節(jié)獎超罰；由代建人提出項目可行性報告，發(fā)改委或委托咨詢機構通過可行性研究評估的論證，確定建設項目的建設規(guī)模、投資額度和相應的規(guī)劃，授權代建人辦理審批等手續(xù)，取得投資許可證；由代建人或由發(fā)改委委托招標代理機構，通過招標選擇設計單位開展方案設計、初步設計，初步設計通過內(nèi)容和概算審核后，開展施工圖的設計，取得項目規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人辦理土地征用、拆遷等手續(xù)；通過招標選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協(xié)調(diào)施工期間工程建設；通過招標選擇施工單位，包括必要的指定工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內(nèi)的正常使用。

３．２兩階段代建模式

將代建工作分為兩個階段。第一階段為項目前期代理，第二階段為工程施工代建。第一階段由發(fā)改委招標選擇項目前期代理人，在使用人編制完成項目建議書的基礎上，協(xié)助使用人編制項目可行性報告，負責組織完成項目可行性報告的評估工作并通過論證，完成立項工作。通過招標落實設計單位，完成項目方案設計、初步設計，初步設計通過內(nèi)容和概算審核后，進行施工圖設計工作，取得規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人通過招標選擇確定監(jiān)理單位。第二階段，按照初步設計所確定的建設標準和內(nèi)容、投資概算，由發(fā)改委招標選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節(jié)獎超罰。授權代建人辦理項目開工申請等手續(xù)，取得施工許可證，由工程代建人通過招標選擇施工單位，組織管理協(xié)調(diào)工程的施工建設，或者直接參加工程施工，履行工程如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內(nèi)的正常使用。

３．３聯(lián)合代建模式

由發(fā)改委在項目可行性報告通過論證、基本確定建設項目的建設規(guī)模、投資水平和長遠規(guī)劃后，通過公開招標選擇代建人，該代建人的投標必須達到初步設計階段圖紙文件的深度，中標的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節(jié)獎超罰。這種模式一般要求代建人需要組成聯(lián)合體如包括投融資、法律、設計、施工多方參加投標，投標文件延伸到初步設計。